Der Billigste ist nicht immer der Preisgünstigste

10.03.2011 - Ruth Bauman ist Präsidentin der Arbeitskreise der Unternehmerfrauen im Handwerk Baden-Württemberg e.V.
und Mitglied des Landesvorstandes der MIT-Baden-Württemberg.

Anlass zu diesem Beitrag, um den der Vorsitzende des Straßburger Arbeitskreis Europa, Thorsten Borrak, Frau Ruth Baumann bat, gab die jüngste Einladung der Europäischen Kommission zu einer erneuten Konsultation auf der Basis ihres Grünbuches als Diskussionsgrundlage für neue zukünftige Regelungen. 

Ihren kritischen Blick auf die aktuelle öffentliche Auftragsvergabe orientierte Frau Baumann an den drei Kernbegriffen, Verantwortung, Bürokratie und Preis. Der wiederholten Behauptung, der billigste Anbieter sei auch der Preisgünstigste, stellte sie mit plastischen Beispielen neben einigen, offensichtlich bestehenden Missverständnissen die Realität der Praxis gegenüber. 

Eine öffentliche Ausschreibung ergibt sich aus dem Bedarf einer Kommune nach einer Lieferung und/oder einer Leistung. Dabei habe die ausschreibende Stelle i.d.R. selbst eine Vorstellung wie viel der beabsichtigte Einkauf in etwa koste.  

Verantwortung

Derzeit stehe eine Vergabestelle bereits am Anfang einer Ausschreibung vor einer hausgemachten Hürde. Die mangelnde Einigkeit zwischen Kommunen, welche Systeme zur E-Vergabe zur Anwendung kommen, schafft Verwirrung und Unmut auch bei den Bietern. Beispiel: Bei einer sogenannten "beschränkten Ausschreibung" führte eine falsche Email-Adresse dazu, dass ein Anbieter kein Leistungsverzeichnis erhielt. Wer diese Lücke nicht rechtzeitig erkannte, verpasste diese Ausschreibung. Die Vergabestelle entschuldigte diesen Vorfall mit dem noch in der Probephase befindlichen Verfahren.

Dem Bieter blieben dennoch die Kosten für die erforderlichen Programme, Schulungen und Leistungsverzeichnisse. Mancher kleinere mittelständische Betrieb lehnt zukünftig einen öffentlichen Auftrag aufgrund solcher nicht verlässlicher Verfahren bereits bei der Ausschreibung dankend ab. "Ist das verantwortliches Handeln?" fragt Baumann.

Entbürokratisierung

Die sogenannte Entbürokratisierung finde statt, indem die Vergabestellen den bürokratischen Aufwand auf den Schreibtisch des Mittelständlers verlagern.

Beispiel: Eine 8 Positionen betreffende Leistungsanfrage umfasste 32 Seiten. Konkret ging es um den Preis für 4 Produkte zur Lieferung frei Baustelle oder ab Werk.

Auf diesen 32 Seite gehe es darum, um welche Sprache es sich handele, um das Antidiskriminierungsgesetz, um Sozialstandards, um eine "Verpflichtungserklärung zur Vermeidung des Erwerbs von Produkten aus ausbeuterischer Kinderarbeit" bei Bekleidung, Lederprodukten, Teppichen, Spielwaren, Sportartikel, Natur- und Pflastersteine, Agrarprodukten wie Kaffee und Tee. Damit nicht genug. Frau Baumann zitiert  "in welchen Ländern werden die von Ihnen angebotenen Produkte hergestellt oder bearbeitet?" und "eine unabhängige Zertifizierung bestätigt, dass das Produkt nicht mittels ausbeuterischer Kinderarbeiten im Sinne der ILO-Konvention Nr. 182 hergestellt und/oder bearbeitet wurde", "welche damit verbunden Siegel liegen vor", "liegt kein Nachweis vor, versichern ich/wir, dass das Produkt ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention hergestellt oder verarbeitet wurde", "ich/wir erklären verbindlich, dass mein/unser Unternehmen, meine Lieferanten und deren Subunternehmer aktive und zielführende Maßnahmen zum Ausstieg aus der ausbeuterischen Kinderarbeit eingeleitet haben".

Ruth Baumann stellte an dieser Stelle die Frage, ob es denn realistisch sei, zu erwarten, dass ein Mittelständler z.B. in die Türkei fahren müsse, um mit jedem von dort gelieferten Pflasterstein erst auf Du und Du anzustoßen, bevor er 30 qm Pflastersteine verlegen darf?"

Weiter ging es in diesen 32 Seiten um Manipulation und Korruption, der man einen Riegel vorschieben wolle, wozu sich Frau Baumann fragte, wieweit das Vertrauen einer Vergabestelle in die eigenen Mitarbeiter reiche. Darüber hinaus muss der Unternehmer um seinen Betrieb am Laufen zu halten die Einhaltung  weiterer Vorschriften bestätigen, wie Fahrerausbildung, Fahrerbescheinigung, Elektrostandards, fünfbeinige Stühle im Büro, Umweltverträglichkeit, Gefährdungsbeurteilung, medizinische Untersuchung der Arbeitnehmer, Evakuierungsplan des Büros,  Datenschutzbeauftragter, Schwerbehindertenabgabe, Statistiken usw..

Angesichts dieser Bürokratieverlagerung diskutiert, so Baumann, die deutsche Regierung auch noch die gesetzliche Verpflichtung von CSR-Kriterien (Corporate Social Responsibility ).

Präqualifikation

Frau Baumann ging anschließend auf das "neue Zauberwort" Präqualifikation ein. Auch dieser Weg führe zu einer neuen Belastung insbesondere des kleineren Mittelstandes. Deren Mitarbeiter müssten jetzt weitere Nachweise erbringen, wenn ihr Unternehmer einen Auftrag bekommen wolle. Die Generalunternehmer fordern von ihren Subunternehmern Bescheinigungen vom Finanzamt, von den verschiedenen Krankenkassen, der Haftpflichtversicherung, dem Arbeitnehmerentsendegesetzes, die Gewerbeanmeldung (auch von Betrieben, die seit Jahrzehnten erfolgreich am Markt sind), der Berufsgenossenschaft, der Soka-Bau.

Auch dieses Verfahren bedeute, dass erneut Verantwortung und Bürokratie von oben nach unten delegiert werde. Da die kleinen Mittelständer i.d.R. die ausführenden sind, trifft die neue Belastung sie in erster Linie. Die meisten großen, präqualifizierten Unternehmen haben selten eigene ausführende Arbeitnehmer.    

"Die Präqualifikation solle angeblich von staatlicher Seite Abhilfe dafür schaffen, dass die meisten Bescheinigungen nicht mehr benötigt würden, die allerdings auch früher nur bei benennbaren schwarzen Schafen erforderlich waren", sagte Baumann und erinnerte an die bisherige Erfüllung der Handwerksordnung, des QM-Managements, der kostenaufwendigen ISO-Zertifizierung. "Es bestehe im Mittelstand, also bei selbständigen privaten Unternehmern, keine Bereitschaft mehr, fast jedes Jahr eine andere kosten- und zeitaufwendige Bescheinigung zu beschaffen", vermerkte sie. Mittlerweile sei oft auch die Angabe der Umsatzgröße ein Vergabekriterium, obwohl auch diese ohnehin im E-Bundesanzeiger veröffentlicht werden muss. – "Ist das Entbürokratisierung?"  

Grundsätze der Vergabe / Generalunternehmer

Danach kam Ruth Baumann zu ihrem Hautkritikpunkt, dem Grundsatz der Vergabe, wonach der Billigste den Zuschlag erhalte.

Bei vielen auf sehr große Tranchen angelegten Vergaben bleibe für den Mittelstand nur die Möglichkeit als Subunternehmer tätig zu werden. Generalunternehmer sollen in ihrem Angebot die mitwirkenden Subunternehmer namentlich benennen. Was aber geschehe in der Realität? Es werden unabhängig von den angegebenen Subunternehmern solange Nachverhandlungen geführt, bis der GU in „Bewerbergesprächen“ den billigsten Subunternehmer gefunden hat.

 

Ruth Baumann unterstreicht, "den Zuschlag erhält der Billigste obwohl VOB-A bzw. DIN 1960 etwas anderes aussagen" und zitiert:

"Auf ein Angebot mit einem unangemessen hohen oder niedrigen Preis darf der Zuschlag nicht erteilt werden. Der niedrigste Angebotspreis allein ist nicht entscheidend."

Bei der Kommune stehe oft die Angst vor der Gemeindeprüfanstalt oder dem Rechnungsprüfungsamt vor der eigenen Vernunft. Baumann: "Der Billigste bekommt den Auftrag, und ist er juristisch erfolgt, sind die Nachträge schon geschrieben." In anderen Fällen, führe man eine Ausgründung durch, um am Ende in die Insolvenz zu gehen. Die Insolvenzumlage trifft dann schließlich alle, auch den Steuerzahler. Ein Auftrag der für 60% der Kosten erteilt wurde, koste den Steuerzahler nach der Insolvenz weit mehr als die verbleibenden 40%. "Diese Konsequenzen irritieren die Vergabestellen allerdings wenig", meinte Ruth Baumann.   

Der Unternehmer müsse normalerweise bei Auftragserteilung eine Vertragserfüllungsbürgschaft in Höhe von 5% der Auftragssumme erbringen und nach Stellung der Schlussrechnung bzw. nach Abnahme wird diese Vertragserfüllungsbürgschaft in eine Gewährleistungsbürgschaft mit 3% der Abrechnungssumme umgewandelt. Auch dies sei nicht ohne Problematik. Ruth Baumann erinnerte daran, dass die Finanzierung dieser Bürgschaften oft eine hohe Belastung für die Liquidität eines Handwerkers oder des mittelständischen Auftragnehmers bedeute.

Dem GU stehen prinzipiell laut VOB und BGB nur Gewährleistungsbürgschaften auf zweites Anfordern (eventuelle Mängel werden angezeigt und der Auftragnehmer erhält die Chance, diese auszubessern) zu. Es gab aber Fälle in der Praxis, in denen ein GU auf Ausstellung einer Gewährleistungsbürgschaft auf erstes Anfordern, unabhängig von den juristischen Vorgaben, bestand. 

Der Mittelständler wolle aber nicht um Recht streiten, sondern er will arbeiten und auch weiterhin dort mitwirken. Also verzichte er lieber auf diese juristische Auseinandersetzung und beantragt eine Bürgschaft auf erstes Anfordern, die nur der öffentlichen Hand zu steht, um an seine restliche Forderung zu kommen.  

 

Gewärleistung

In diesem Zusammenhang hinterfragte Frau Baumann auch den Umfang und Inhalt der Gewährleistungsbürgschaft von 3 % der Abrechnungssumme. Beispiel: Wenn im Straßenbau Baumstümpfe entfernt werden sollen, eine bestehende Straße abgefräst und erneuert werden soll, fallen auch die Baumstümpfe selbst, deren Entsorgung, die Baustelleneinrichtung und -räumung unter die Gewährleistung, weil sie Teil der Auftragssumme sind. 

Ruth Baumann appellierte an die öffentlichen Verwaltungen, diejenigen Mitarbeiter, die bereit sind, Verantwortung zu übernehmen, juristisch nicht alleine zu lassen, wenn sie aus nachweisbaren Gründen (gemäß VOB) nicht dem allein rechnerisch Billigsten den Zuschlag geben.

In der Verwaltung sehe man leider immer nur Zahlen (Preise) eines Bieters und achte nur wenig auf die fachliche Kompetenz. Leider sind auch die Gemeinderäte oft bei ihrer Entscheidungsfindung überfordert, da keiner auf allen Fachgebieten kompetent sein kann. Sie beschließen i.d.R. den Vorschlag der Verwaltung, dann - ohne bessere Kenntnis - dem Billigsten den Auftrag zu erteilen.

Als Rettungsanker flüchte sich die Kommune in kostenintensive Gutachten und lassen prüfen, "kann Wasser bergauf fließen?", " ist Pflasterbelag leiser als Asphalt?" u.ä.m..
Damit ist die Vergabestelle aus der eigenen Verantwortung befreit und Regress bei „falschen“ Gutachten zu nehmen ist unbekannt. 

Falls also ein kleiner mittelständischer Unternehmer ein Angebot abgibt, könne man ihm nur wünschen, dass er hoffentlich alle Erklärungen und juristische Auflagen korrekt bestätige.

Er muss seine Urkalkulation zu einem Bietergespräch eigentlich in einem verschlossenen Umschlag bringen. "Ganz Schlaue verlangen einen offenen Umschlag, um alle Positionen zu diskutieren" meinte Ruth Baumann.

Andere „Baustellen“ werden dagegen vernachlässigt. Als Beispiel wurde die Abtretung des künstlerischen Eigentums an den Auftraggeber genannt. Angesichts des Sanierungsstaus vieler öffentlicher Gebäude könnte man den Auseinandersetzungen mit den planerischen Architekten schon entgegenwirken, indem man mit der Zahlung der Planung das Eigentum an dem Objekt erwirbt. Aber das ist wahrscheinlich zu einfach und wird deswegen nicht gemacht, so Baumann.

Städtische Gesellschaften

Als Reaktionen auf die Preisgestaltung beginnt die öffentliche Hand jetzt kreativer auszuschreiben: Aus Straßenbau wird Garten- und Landschaftsbau. Damit werden die unzähligen Gartenbaubetriebe mit ihrem billigen Lohnniveau und oft spärlichen fachlichen Kompetenzen zum Hauptauftragnehmer und vergeben die echten Straßenbauarbeiten an die Fachfirmen als Subunternehmerleistungen. Auch aus städtischen GmbHs oder gemeinnützigen Beschäftigungsgesellschaften werden vermehrt Anbieter von Leistungen.

Deswegen müsse der Mittelstand den weiteren Ausbau der interkommunalen Zusammenarbeit städtischer GmbH´ sorgsam beobachten, um einer möglichen Gefährdung mittelständischer Kleinbetriebe vorzubeugen. Dabei müsse man wissen, dass die städtische GmbH und gemeinnützige Beschäftigungsgesellschaften nicht in der "Berufsgenossenschaft gemäß ausgeübter Tätigkeit" sondern nur in der Verwaltungsgenossenschaft sind, und dass keine städtische GmbH ein Insolvenzrisiko habe. Auch hier müsse Klarheit geschaffen werden. "Entweder sei man ein Unternehmen mit sämtlichen unternehmerischen Risiken oder es handele sich um einen halbstaatlichen Betrieb, der in der freien Wirtschaft nichts verloren habe", sagte Baumann.

Frau Baumann empfiehlt und bevorzugt,

• aus vorgenannten Gründen das "Schweizer Modell",

• die Wertgrenzen,
  
• eine nach Losgrößen gegliederte Ausschreibung,
  
• seriöse Anbieter,
  
• juristisch abgesicherte Personen in der öffentlichen Vergabe, die sich nicht nur am Preis orientieren,
  
• den gesunden Menschenverstand,
  
• mit wachen Augen die "fruchtbare Entwicklung" der städtischen GmbH und gemeinnützigen Beschäftigungsgesellschaften zu beobachten,
  

um wieder sagen zu können:

"Gott schütze das ehrbare Handwerk, den ehrbaren Kaufmann und bewahre uns vor Bürokratie, Worthülsen, mangelnder Zivilcourage und nichtauskömmlichen Preisen".